作者：后向东，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室处长，法学博士
原文刊发：《中国行政管理》2020年第8期
［摘 要］ 国家治理体系和治理能力现代化的命题，不仅具有价值论的意义，更具有方法论的意义。以国家治理的视野审视政务公开工作，可以得到一些全新启示。国家制度权威发布、有效传递、高质量管理，自古以来便被作为国家治理基础工作广受重视。当前，在这方面还存在明显不足，国家制度底数不清、体系不完善问题突出。国家治理视野下的政务公开，需要回归传统与本源，吸收借鉴国家治理的历史智慧和国际经验，担负起国家制度体系发布者、提供者和管理者的职责使命。国家治理体系和治理能力现代化，在党的十八届三中全会上首次正式提出，经由党的十九届四中全会专题研究并作出决议，已成为统领各项工作的主题主线。国家治理体系和治理能力现代化，不仅是全面深化改革的目标和方向，也是关于治国理政的全新认知框架和认识方法。以之审视各项工作，可以得到一些全新认识和启发，找到新的目标和动力。政务公开与国家治理关系密切，从国家治理体系和治理能力现代化的角度重新加以审视，有助于更加深入地理解把握政务公开，找准下一步工作着力点和努力方向。国家治理体系和治理能力，站位很高、涉及面很广，但是，其内涵有着明确的规定性且一以贯之。关于国家治理体系和治理能力的具体内涵，习近平总书记作过明确阐释。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。党的十九届四中全会作出的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）延续了这一解释，进一步明确提出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。由此可见，国家治理体系和治理能力虽然是一个很宏观的命题，但不能泛泛而论，而有其特定的内涵。基于权威解释，结合我国实际，对国家治理体系和治理能力的内涵，可从以下四方面加以把握。第一，国家治理体系和治理能力，由国家制度制定及国家制度执行两部分组成，是对国家治理的高度抽象和概括。良好的国家治理，可具体分解为两个方面，一是国家制度制定良好，二是国家制度执行良好。第二，基于这个二分法逻辑架构，国家治理从横向上可以大体区分为三个功能模块，一是国家制度的制定，二是国家制度的执行，三是国家制度执行的监督保障。国家机关的机构设置及职能分工，相应据此展开。依据《中华人民共和国宪法》，从中央到地方，分层级各自设立三类国家机构：一是权力机关，负责制定最重要的制度。二是行政机关，是权力机关的执行机关。三是监察、司法和检察机关，负责监督保障制度的执行。这种功能模块划分，是世界通行的国家治理架构，正如亚里士多德所言：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础。……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分，其二为行政机能部分，其三为审判（司法）机能部分”［1］。第三，作为单一制国家，国家治理在纵向上也有较为明显的分工。层级越高的国家机关，其职责越侧重于国家制度制定，越贴近基层的国家机关，其职责越侧重国家制度执行。例如，根据《中华人民共和国立法法》，国务院有权制定行政法规，国务院部门和省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府有权制定规章，县政府没有规章制定权，主要承担具体执行的职责。简而言之，地市级以上政府负责制定制度，县乡政府负责执行制度。又如，根据《中华人民共和国立法法》， 最高人民法院、最高人民检察院有权制定具体应用法律的解释，地方各级审判机关和检察机关没有这种制度制定权，而只负责制度执行。再如，根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过），国家监察委员会有权制定监察法规，地方各级国家监察机关没有这种制度制定权力，而只负责制度执行。需要说明的是，国家治理功能模块在横向上的区分，与纵向上的区分，相互之间并不矛盾。横向上，制度制定、制度执行、监督保障相互分工协作；纵向上，在各自功能范畴内上下有所侧重，高层级的侧重制度制定，低层级的侧重制度执行，制度制定同时作为制度执行的一种方式和手段。这体现了国家治理体系和治理能力这一命题深刻的辩证法属性，是对国家治理世界经验和内在规律的深刻总结。第四，国家治理体系和治理能力这一命题，为人们理解把握、研究解决国家治理问题提供了全新的方法论和逻辑框架，正如习近平总书记所指出的，是“以全新的角度思考国家治理体系问题”。现行各项制度体制机制，都可以归入这个二分法的逻辑框架。任何推进国家治理体系和治理能力现代化的改革举措，都应当基于这个二分法的逻辑架构谋划并推进。在国家治理二分法逻辑架构中，政务公开的定位可以从两方面加以把握。其一，政务公开是一套制度体系，政务公开制度体系及其执行，是国家制度及其执行的一部分。其二，政务公开是国家制度得以有效执行的保障和监督，当然，其边界限于行政系统之内。上世纪四十年代以来，世界范围内掀起了一股知情权运动，由此催生了现代政务公开法，从1966年第一部政务公开法在美国出现至今，全球已有128个主权国家出台了这方面的法律，虽然国家数量仅为联合国成员国总数的66%，但覆盖国土面积超过90%。①这是政务公开制度体系的主体内容。（① 资料来源：www. rti-rating.org。）在这股大潮流中，我国从上世纪八十年代开始推行政务公开，2000年中办国办印发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，2005年中办国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，2007年国务院出台《中华人民共和国政府信息公开条例》。党的十八大以来，党中央、国务院出台一系列关于政务公开的重要文件，于2019年修订了《中华人民共和国政府信息公开条例》，全国政府信息公开工作主管部门发布了7个关于政府信息公开条例的法规解释性文件。除此以外，我国两百多部法律中的约一百部、六百多部行政法规中的约二百五十部，均包含有关政务公开的若干条文。这些，构成了我国政务公开制度体系。政务公开制度体系及其执行，成为国家制度及其执行的重要内容。党的十九届四中全会作出的《决定》要求，“完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度”。将完善政务公开制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项任务，正是政务公开这一定位的具体体现。前已述及，基于国家治理体系和治理能力的二分法逻辑架构，国家治理可以大体区分为三个功能模块，一是国家制度的制定，二是国家制度的执行，三是国家制度执行的监督保障。政务公开属于其中的监督保障功能模块。这一定位，在国家治理历史上一直事实存在，但由于此前没有从治理体系和治理能力现代化的角度加以观察思考，缺乏这样一种理论框架和认识工具，人们对政务公开这一定位的自觉认知不够，其更多的是作为一种自发的存在。决策与执行分离，是国家治理基本特征之一。宏观决策部门负责制定国家制度，基层执行部门负责执行国家制度，这是多数国家特别是单一制国家的共性选择。国家制度从制定到执行，需要有一个桥梁纽带，把制定与执行、上级与下级、政府与民众相互连接起来，使制定出来的国家制度首先被负责执行的机构和人员所了解掌握以便执行，同时为社会公众所了解掌握以便配合执行。桥梁纽带通畅，国家治理才能正常运转。政务公开就是这个桥梁纽带。如果政务公开缺位，国家制度不能有效传递至基层执行机关和社会公众，就不可能得到良好执行，国家治理将失去效能，政权就不能有效运转。与此同时，决策与执行的分离，使得制度在执行环节存在一定代理人道德风险，制度执行者为了自身利益，可能通过将制度秘而不宣的方式，在上级与下级之间、政府与公众之间，人为制造信息不对称，为任意轻重创造空间，使政策被空置或者变形走样，得不到全面准确执行。政务公开是控制代理人道德风险的有效措施之一。将制度自上而下及时传递并向社会公开，特别是向制度执行范围内的公众公开，打破制度执行链条中可能存在的信息不对称，让一线执行人员和社会上的利益相关方充分知情，对制度执行形成一种监督。综合而言，政务公开是国家政令畅通、有效执行的前提和基础，是国家治理的保障和监督，不可须臾或缺。回顾我国国家治理的历史，作为国家制度执行保障和监督的政务公开从未缺位，其中，保障是第一位的，监督是第二位的。不同历史时期，政务公开发挥作用的区别只在于具体的技术手段和规范化程度不同。《周礼》是最古老的国家治理系统记录，记载着大量周朝国家治理信息。其中，涉及政务公开的记录有12处之多，堪称完备。例如：周朝中央政府六大系统的主要负责人，应当于每年正月的头十天，在王宫门前固定场所（其名“象魏”），以悬挂的方式，公开本系统负责制定并执行的国家制度①；具体负责的官员要各自率领属下公务人员学习相应制度②；基层官员除了要组织本单位公务人员学习上级公开的国家制度外，还要负责向本行政区域的民众公开这些制度③；国家设立专门的政务公开官员，名为“士师”和“布宪”，手持标志性的“木铎”，全国巡回宣讲国家制度，以便公众了解掌握并更好地遵守④。《史记》也记载，周朝以前，舜设置专门的政务公开官职“纳言”，其工作职责是向各级官员和民众宣讲国家制度，并将制度执行情况报告舜帝⑤。由此可见，政务公开从一开始就作为国家治理不可或缺的功能模块而存在。（①《周礼》：“正月之吉，始和布治于邦国都鄙，乃县治象之法于象魏，使万民观治象，挟日而敛之”（周礼［M］.北京：中华书局，2014.40） ②《周礼》：“正岁则帅其属而观教法之象，徇以木铎，曰：‘不用法者，国有常刑’。令群吏宪禁令，修法，纠职，以待邦治”（周礼［M］.北京：中华书局，2014.242） ③《周礼》：“乡大夫之职，各掌其乡之政教禁令。正月之吉，受教法于司徒，退而颁之于其乡吏，使各以教其所治”；“州长各掌其州之教治政令之法。正月之吉，各属其州之民而读法，……若以岁时祭祀州社，则属其民而读法，亦如之。……正岁，则读教法如初”（周礼［M］.北京：中华书局，2014.251-257.） ④《周礼》：“士师之职，掌国之五禁之法，以左右刑罚，一曰宫禁，二曰官禁，三曰国禁，四曰野禁，五曰军禁，皆以木铎徇之于朝，书而县于门闾。……正岁，帅其属而宪禁令于国及郊野”，“布宪掌宪邦之刑禁。正月之吉，执旌节以宣布于四方。而宪邦之刑禁，以诘四方邦国，及其都鄙，达于四海”。（周礼［M］.北京：中华书局，2014.749，786） ⑤《史记》：“舜曰：‘龙，朕畏忌谗说殄伪，震惊朕众，命汝为纳言，夙夜出入朕命，惟信’”，（史记［M］.北京：中华书局，1982.39）。）秦首创统一的中央集权国家，废封建、设郡县，政令归一，各地区不再是高度自治的封国，而是中央政府直接管辖的地方政权。这就更加离不开政务公开功能作用的发挥。秦朝在政务公开方面的举措有二。一是修建驿道，打通政令传递的物理通道，使得政务信息能够以当时最快的速度在中央和地方之间相互传递。通过驿道，国家制度从中央传递到基层政府，并经由基层政府向民众宣讲传达，以便执行。驿道最为重大的意义就在于此。如梁启超所说：“古代没有这些东西（指铁路、河海航线、汽车等），却有驿道驿使，做中央统制地方的利器”［2］。二是确立文书行政的基本体制，国家制度的发布以及制度执行情况的报告反馈，在体制内一律通过书面方式进行⑥。为确保政令畅通及传递规范，秦朝确立了一套法定公文传递规则，涉及不同种类公文的传递时限、交接程序等⑦。文书行政体制的确立，辅之于通达全国的驿道，使得政令在国家有序传递并向民众公开，国家因此得以有效治理。(⑥《睡虎地秦简-内史杂》：“有事请，必以书，毋口请，毋羈请。” ⑦《睡虎地秦简-行书》：“行命书及书署急者，輒行之；不急者，日觱，勿敢留。留者以律论之。”“行传书、受书，必书其起及到日月夙莫，以輒相报。书有亡者，亟告官。隶臣妾老弱及不可诚仁者勿令。书廷辟有曰报，宜到不来者，追之。”)“百代都行秦政法”。秦朝确立的这套治理模式，为后世所普遍沿用，政务公开在国家治理中的定位以及具体运作方式也随之基本固定。中央政府出台的国家政策，由专门的机构负责管理并通过驿道向基层执行机构和人员传递，并经由他们向民众宣讲。［3］同时，政策执行情况写成书面公文，经由驿道反馈至政权中枢。纸张的普及使用，提高了政务公开效率，从而也提高了国家治理效能。至宋代，纸张不仅应用于国家制度在体制内的传递，而且被用于国家制度向民众的公开，具体做法是基层政府将收到的国家制度加以翻印，张贴在民众聚集之处的专门设施上（时称“粉壁”，类似今日之公告栏）。［4］在保障之外，政务公开监督国家制度执行的历史也很悠久。秦国赖以富强的商鞅变法运动，首先推出的《垦令》开篇即提出，“无宿治，则邪官不及为私利于民。……邪官不及为私利于民，则农不败。农不败而有余日，则草必垦矣。”［5］这一举措的核心思想就在于，通过提升政策自上而下公开的效率，防范政策执行环节人为制造的信息不对称，以保护农民利益、落实重农政策，实现国家富强。我国传世时代最早的完整法典《唐律疏议》，也就国家政策必须及时向下传递提出明确要求，违者将受肉刑惩罚，“诸公事应行而稽留及事有期会而违者，一日笞三十，三日加一等，过杖一百，十日加一等，罪止徒一年半”［6］。《宋书》记载，作为地方政府首长的知府，重要职责之一是“有赦宥则以时宣读，而颁告于治境”［7］。对于这类特赦决定以及其他惠民政策，如不定期给予鳏寡孤独等困难群体一些物质资助等，中央政府往往会同步要求基层政府及时向民众公开，“昭告天下，使明知朕意”，这一方面固然是宣示“恩自上出”的需要，另一方面也是避免基层官吏雁过拔毛私自克扣、监督惠民政策执行到位的需要。时至今日，现代信息技术大大提高了信息传递效率、降低了信息传递成本，但没有从根本上改变政务公开在国家治理中的定位。时至今日，上级行政机关出台的制度，依然是首先向下级行政机关发送，最终落实到执行机关。最大的改变在于，政策制定机关已经可以通过现代信息技术，直接向社会公众发布政令，无需经过基层执行机关。这是几千年以来，政务公开在国家治理中的定位首次出现的较为重大的改变。需要注意的是，这种改变虽然重大，但还不是根本性的。只要国家治理基本逻辑没有改变，即从制度制定到制度执行的基本逻辑没有改变，政务公开的基本定位就不会发生根本改变。国家制度自上而下从制定机关到执行机关的传递，是不可或缺的。万不可以为，依仗现代信息技术，国家制度制定机关可以直接与社会公众建立起信息沟通渠道，因此就可以忽视制度执行机关，忽视国家制度从制定机关向执行机关的传递，甚或由此忽视基层、怀疑基层、摈弃基层。这种看法与做法，是片面且短视的，也是危险的，其现实危害性，轻则阻滞国家政令畅通、妨碍国家制度执行，重则割裂国家治理体系上下有机联系、削弱国家治理根基。作为近现代新生事物的政务公开，其主要职责使命在于监督权力、保障知情权。从国家治理的角度看，政务公开监督权力、保障知情权的职责使命固然是一方面，但更重要且历史更为久远的职责使命，在于国家治理的保障和监督。具体而言，在国家治理逻辑框架下，政务公开的职责使命有三项。孙中山先生曾经指出：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”［8］。少数人管理多数人的事，必须依靠制度才能有效有序进行。特别是国家规模到一定程度后，不借助制度，国家治理必定陷入混乱。历史充分证明，自有文明以来，任何类型的国家，无不通过制度进行治理。社会生产越发达，国家规模越大，越需要通过制度实施有效治理。人治法治之分，只是作为一对相对的概念而成立，完全不依靠制度的治理是不能存续的，即便短时间存在过也是不可持续的。制度，自有文明以来，便是国家治理的基本依托。不同类型国家治理之区别，只在于由谁主导、以什么思想指导来制定什么样的制度，而不在于制度之有无。既然制度是国家治理的具体依托，那么，制度执行便是国家治理的具体方式。制度从制定到执行，需要从制定者传递到执行者，从政府传递到社会公众。执行者不掌握制度，无从执行；社会公众不掌握制度，不利于其配合执行，推高制度执行成本。从这个角度来讲，所谓“法不可知威不可测”，纯属臆测，并非国家治理之历史事实。任何制度，只要是用来治理社会的，就必须向执行者和社会公众公开。正是基于这一常理，法律的公布被认为是法治的基本要素，［9］正所谓“守法者，非知立法之意者不能；不知立法之意者，未有不乱法者也”①，此为古今中外所共识者。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》亦明文规定：“涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。”(① 方孝孺.逊志斋集［M］.宁波：宁波出版社，1996.67。需要指出的是，这段话的本意，也可以从统治者高下之分的角度去理解，高水平的统治者创制规则，低水平的统治者守祖宗之法，但即便是守祖宗之法，亦须明了当时制法者的立法本意，方能守好守住祖宗之法。但是，这并不妨碍我们从法律公布的角度去解读使用这段话。)“政教有经，而令行为上”［10］。作为治国之常的国家制度，能否顺畅地到达基层执行者和社会公众，关系到国家治理的基础，令行者国治，令不行则国不治。从一个方面看，历览王朝兴衰，驿道败坏往往是一个王朝衰败的先兆，以驿道为依托的政令传递系统运转情况，与国家政权运转情况呈直接正相关关系。以学者对宋朝的政令传递状况考证为例，“北宋初期，由于政治秩序相对稳定，文书传递制度在相当长的时期内得到了较好的贯彻，邮传之弊相对较少，而且能得到有效遏制。但从北宋末年一直经整个南宋，文书传递制度却出现了严重的驰废现象”［11］。从另一个方面看，新政权的建立，莫不把畅通政令通道作为首要急务。《后汉书》记载，更始帝推翻王莽政权，尚在赴洛阳称帝的路上，即任命后来的光武帝刘秀为司隶校尉，负责恢复中央政府与地方政府的政令通道，②并修整宫室。司隶校尉负责政令传递，乃秦汉因袭之制。后世官职名称、具体组织架构等时有变化，如唐代负责政令文书传递的机构为“尚书都省”，“凡制、敕施行，京师诸司有符、移、关、牒下诸州者，必由于都省以遣之”［12］，意思是中央政府各部门向地方发文，必须通过尚书都省。但是，设置专门机构和人员负责政令传递的做法，作为国家治理的内在根本性要求，一体延续。从国家治理的视野加以审视，秦汉之司隶校尉，便是今日之政务公开机构；秦汉之驿道，便是今日之邮政机要通信、电报、电话、传真、互联网等；时代在变，国家组织机构名称和内容在变，信息传递技术在变，但是，政务公开的首要职责使命是以国家制度为核心的国家政令发布者，这一点，以往没有变，今后也不会变。(② 《后汉书-光武帝纪第一》：“更始将北都洛阳，以光武行司隶校尉，使前整修宫府。于是置僚属，做文移，从事司察，一如旧章。”据《后汉书-百官四》，司隶校尉除负责监察百官外，其下属“簿曹从事”，主财榖簿书，同时在各地分设一名受其领导的“郡国从事”，负责督促文书，也就是政令传递。（北京：中华书局，1965.9，3614）)制度的内在特征之一是反复适用性。例如，规范性文件作为占比最高的国家制度，其定义是“由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”［13］。制度的反复适用性，使得制度之治更加具有规范性稳定性。“人事有代谢，往来成古今”。具体执行制度的人，时刻处于动态调整过程中，但多数情况下，制度是稳定而连续的。新人到岗，首先要掌握其职责范围内的各项制度，这当然可以通过新旧交接的方式达成，但无法保证其可靠性，特别是在经过多次新旧交接之后，信息传递偏差几乎不可避免。更何况，旧人基于种种考量，还可能有意隐瞒情况。“《汉书-黄霸传》云官府送故迎新之际，‘奸吏缘绝簿书盗财物，公私耗费甚多’。师古曰：‘因交代之际而弃匿簿书以盗官物也。’这是吏乘新旧长官交替之际作弊谋利。有时这种善于篡改隐匿文簿的奸吏还能得到长官信任，如有的郡国‘则择便巧史书习于计簿能欺上府者为右职’”［14］。解决人员新旧更替与制度延续性之间矛盾，更可靠的办法是，设立一个专门机构负责保管各项制度，以有限度地防止各类弊病。此其一。其二，制度的反复适用性，意味着同类事项应当按照相同的制度规定办理。同类事项不一定会连续出现，可能过很长一段时间才出现。多年后发生这类事项时，凭经验处理是不可靠的，有必要查找多年前出台的制度。这种很少被适用的制度，往往容易被忽视甚至丢失。这情况下，也需要一个常设机构负责保管制度，以备不时之需。其三，国家管理社会的事项越多，制度体系相应越庞杂。从秦朝开始，已有很多关于国家制度数量太多的诟病。汉朝继承秦朝法律，有所增删，但规模仍然浩繁，“律、令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事”，仅涉及死罪的规定就多达一万三千四百七十二项。“文书盈于几阁，典者不能遍睹”，这么多的制度，造成的后果是什么呢？“是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比，议者咸冤伤之”［15］，后果就是给了奸吏败坏制度、谋取私利的巨大空间。这充分说明，随着国家制度体系日趋庞大，如果没有一个专门机构负责保管，要得到准确执行是不可想象的，其结果必然是奸吏上下其手、法制被人操弄、百姓深受其害、国家日久生乱。自周朝开始，国家便设置专门保管国家制度的机构和岗位，如“司书掌邦之六典、八法、八则、九职、九正、九事”［16］，乡大夫“正月之吉，受教法于司徒，退而颁之于其乡吏”［17］，同时，“正岁，令群吏考法于司徒，以退，各宪之于其所治之”［18］，司书和司徒都是负责保管国家制度的机构，司书为上级服务，司徒为下级政府服务。秦汉以来，作为基层政府的郡县一级，均为行政长官配备属吏，依其性质可分为纲纪、门下、列曹、监察四类，其中，门下主要负责出纳政令、管理文书。［19］唐代设中书省，中书令“掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人”，意思是负责掌管国家政策以辅助治理，其下按照不同的政策类型设置相应官职，分门别类负责保管。［20］“北宋时期，各州县建有敕书库（楼），用来收藏和保管朝廷所颁布的诏敕”，“南宋时，架阁库已取代原敕书楼的功能。各州县架阁库，专门存放朝廷所颁法令、诏书及官文书”［21］。其作用是当本级政府及下级政府工作中需要查阅相关制度时，借给有关人员使用后返还，“遇借，监官立限批注交受，纳日勾销”［22］。时至今日，世界主要国家的普遍做法是，一级政府设置一个政府公报，政府公报发布的国家政策为标准文本。除政府自身需要之外，社会公众也需要一个国家政策提供者。通常情况下，社会普通成员不可能掌握具体的国家制度，在政府公开相关制度时，由于当时一般不直接涉及自身需求，往往并不在意。待到有了具体需求、需要依据有关政策办事时，如果有一个国家政策提供者，将极大便利公众办事。比如，一项新的儿童入学教育政策，家里没有适龄儿童的人就不太关注，等到家里儿童到上学年龄需要这项政策时，就需要有途径可以查找获取。社会越发展，经济活动越发达，政府管理的事项越多，公众对国家政策的需求就越强烈。历史上，囿于当时的经济技术条件和国家治理理念，国家政策提供者一般只服务政府自身，不向公众提供服务。公众获取国家政策的主要途径，大致是向地方官员咨询。这也是地方官员重要的工作职责之一，即所谓的教化一方百姓。随着时代发展，公众对于国家政策的需求开始受到重视。特别是在经济贸易领域，市场主体对于国家政策的需求有了制度保障。例如，我国加入“世界贸易组织”时签署的《中华人民共和国加入议定书》中明确提出：“中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本协议书第2条（C）第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。……应向个人和企业提供准确和可靠的信息”［23］。综上所述，无论是政府自身还是社会公众，都需要有一个国家制度提供者，以备时需。历史上，各种不同的机构和岗位负责过这一任务。时至今日，这一职责使命应当由政务公开工作机构担负起来，因为政务公开工作机构是国家制度发布者，发布者经手全部的国家制度，最利于掌握国家制度，是最适宜的国家制度提供者。如果说制度的反复适用性要求有一个制度提供者的话，那么，制度的另一个特性——发展特性，要求有一个制度管理者。国家制度必须随着时代发展、实际情况变化而主动调整，这是人所共知的道理。主张变法者自不必说，“三代不同礼而王，五霸不同法而霸……治世不一道，便国不必法古”［24］，即便是以因循守旧亡国形象示人的清朝，也曾发布过“世有万古不易之常经，无一成不变之治法”的上谕。［25］制度发展变化的第一个表现是新制度取代旧制度。例如：《中华人民共和国行政复议法》第四十二条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”，第四十三条规定：“本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止”；《中国共产党问责条例》第二十七条规定：“本条例自2019年9月1日起施行。2016年7月8日中共中央印发的《中国共产党问责条例》同时废止。此前发布的有关问责的规定，凡与本条例不一致的，按照本条例执行”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》第四十三条规定：“本院以前发布的司法解释与本解释不一致的以本解释为准本解释未作规定的按照以前的规定执行”。这类新制度取代旧制度的情形，涉及面极宽极广，非专门的制度管理机构着手，其他人无从准确把握。制度发展变化的第二个表现是政策适用的阶段性。一些国家政策，针对的是特定时期的特定事项，有着特定的阶段性。该制度适用期满后自然失去效力。有些制度在制定时就明确了适用期限，更多的则没有明文规定。这类制度不适宜认定为现行有效制度，一概继续保留将导致制度体系过度庞杂，一概废止又可能影响当时依据该制度确立的相应法律关系的效力。对于这类阶段性的制度，有必要通过一定方式加以处理，以体现制度体系的动态发展。这也需要专门的制度管理机构具体负责。制度发展变化还有一些特殊表现情形。比如一些担任领导职务的公职人员，因个人贪腐问题被查办，成为依法承担刑事责任的犯罪分子。他们在任期间签发的部门规章或其他规范性文件，不能因为签发人个人违法犯罪行为而全部废除，当然，作为已经依法被认定为罪犯的人，他们继续作为制度签发人存在于现行有效制度体系之中，也不尽妥当。这也需要有一个制度管理机构，以适当方式妥善加以处理，既尊重历史事实，又解决好阶下囚所签发制度依然有效的现实悖论。从我国历史经验看，最迟在宋代已出现关于制度管理的法律规定：“诸被受手诏及宽恤事件若条制应誊报者，誊讫，当职官校读，仍具颁降、被受月日行下。若有冲改者，录事因、月日，注于旧条。”［26］意思是地方政府收到上级发来的有关国家制度后，要注明接收时间，如涉及到新旧制度衔接的，要在依据新制度废止的旧制度原件上一一注明，以免混淆，确保国家制度得到准确执行。从国际比较视野看，一些国家制定了专门的法律、由政务公开工作机构专门负责国家制度发布、管理工作，一方面在每个工作日以政府公报名义通过网络发布最新的各项制度，另一方面实时对所发布制度进行整理，每年底发布最新年度的现行制度体系，那些失效的、阶段性的以及存在其他特殊情形的国家制度，被剔除出现行制度体系或以适当方式加以处理，确保国家制度及时更新并处于有序状态。［27］政务公开工作机构作为国家制度的发布者，天然地是最适合的国家制度管理者，我国国家制度管理的历史实践，以及美国、德国、日本等国家的实际做法，均表明了这一点。当前，我国还没有专门负责国家政策管理的机构，其主要原因在于政务公开工作机构的缺位，其他机构如政府法制工作机构虽曾朝这方面做过努力但不能很好地胜任①。(① 2009年，原国务院法制工作机构的三定方案，即《国务院法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定》增设法规规章备案审查司，职责是“承办地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，根据审查情况提出处理意见；办理国家机关、社会团体、企事业组织和公民对法规规章提出的合法性审查申请事项；指导规章清理工作。”该机构设立的一个重要目的，是加强法规、规章这两类重点制度的管理。但是，由于机制不顺，其职能履行情况并不理想。)不同时代、不同类型的国家，其治国理政的价值取向、路径选择等各有不同。但是，国家治理的基本逻辑是共通的，都可以抽象为科学制定制度并有效执行制度。据此而言，国家制度的发布、提供、管理，是国家治理的内在需要，是普遍的、通行的。世界其他国家在这方面的实际做法，以美国和日本相对较为系统，具有一定的典型意义。其国家制度的发布、提供、管理，逐渐由专门机构负责，依托专门载体实施，通过专门的法律予以保障，形成一套专门的工作机制。美国是联邦制国家，本文考察对象，限于美国联邦政府在国家制度发布、提供、管理方面的实践。根据《联邦公报法》，美国联邦政府成立“联邦公报管理委员会”，由国家档案馆馆长、司法部长代表、政府发布办公室主任三人组成，国家档案馆馆长任主席。［28］“联邦公报管理委员会”下设“联邦公报办公室”，负责联邦公报的日常运转。［29］联邦公报是美国联邦政府的权威发布渠道，依法发布以下制度文件：国家宣言、行政法规、行政规范性文件等正式文件，总统临时签发的具有反复适用效力的文件，以及国会、总统或其他法律要求在联邦公报上发布的文件。［30］实际执行过程中，国会的法律、政府部门的各种公告、通知等，也通过联邦公报发布。未经联邦公报发布的制度文件，不能作为行政管理依据，没有约束行政相对人的法律效力。［31］为保证制度文件及时发布，联邦公报实行每个工作日发布的运行机制，政府各部门出台制度文件时，按照联邦登记办公室规定的格式和其他要求及时报送，联邦登记办公室在接收时注明签收时间，并于当天或第二个工作日对外发布。发布方式以网络为主，每个工作日的联邦公报不印刷纸质版。实际执行过程中，联邦公报不仅是联邦政府的权威发布渠道，而且是唯一的发布渠道，联邦政府各组成部门在各自官方网站上不发布任何制度文件。在国家制度发布方面，美国联邦政府实行的是一口对外的集中统一发布模式。国家制度提供方面。美国联邦政府依托两个专门网站、以两种不同形式向社会提供国家制度。一个是政府发布办公室（Government Publishing Office）的官方网站①，以文档形式提供从1936年开始至今的全部联邦登记内容，以工作日为单位，按时间顺序排列，每天实时更新。用户可以直接通过该网站获取联邦公报的全部内容，但是不能检索。另一个是联邦登记办公室（Office of the Federal Register）与政府发布办公室联合开办的专门网站，［32］以数据库的形式提供联邦公报，用户可以个性化检索所需要的制度文件，可以按部门或按主题分类查询相应制度文件。两个网站共享同一个数据源，以不同的方式向社会提供国家制度。需要获取某个时点的联邦公报，选择政府发布办公室的网站；如需查询某方面的制度文件，选择联邦登记办公室政府发布办公室联合开办的专门网站。两种提供方式，各有侧重，充分满足公众对于国家制度的实际需要。两个网站提供的制度文件，都是按照法定格式、由法定主体发布的，以法律禁止任何其他单位和个人使用的专门印章作为标识，具有法律效力，无论是社会公众，还是行政机关或司法机关，都可以直接以这两个网站发布的制度文件作为工作依据，不需要纸质文件。(① 资料来源：https：//www.govinfo.gov/app/collection/fr。)国家制度管理方面。联邦公报办公室在每个工作日发布制度文件并集中统一提供制度文件的基础上，以年度为单位开展定期的制度管理工作。具体做法是，将联邦公报每个工作日流水线发布的制度文件，按照不同的类别编制不同的制度汇编，如《法律汇编（Public & Private Laws）》②《联邦行政法规汇编（The Code of Federal Regulations）》《总统文集（Compilation of Presidential Documents）》《政府手册（United States Government Manual）》等。汇编的版本，与联邦公报日常发布的版本一样，具有法律效力。政府发布办公室负责印制上述各类制度汇编，一方面分发给分布在全国各地的国会图书馆，供社会公众查阅，另一方面对外出售，供那些有特殊需要的单位或者个人购买使用。经由这种年度汇编工作，联邦公报每个工作日流水线发布的大量国家制度，得到有效的管理。一是制度文件按照相应类别加以区分，避免了制度体系凌乱问题；二是制度文件得到及时清理，新制度及时取代旧制度，已经失效的制度被及时剔除出现行有效制度体系之外，避免了制度体系庞杂问题。如果没有这种制度管理工作，按照联邦公报每年大约十万页的制度规模，美国联邦政府的国家制度体系将变得庞杂无比，根本无从把握，遑论有效执行。(② 需要注意的是，这是按年度汇编的法律版本，在此之外，美国国会法典编篡办公室负责编辑《美国法典》，按主题分类，定期更新。)日本在国家制度发布、提供、管理方面的做法，与美国接近，但有着自身特色。相比较而言，日本在国家制度发布、提供、管理方面的制度体制机制不如美国那么完备，但比很多其他国家都更加规范。日本设立专门的机构负责国家制度发布、提供、管理，其中，“国立印刷局”最为重要。该机构最早成立于1871年，隶属于财政部，2003年起脱离财政部成为独立的法人行政机构。其通过“官报”这一平台，具体开展国家制度的发布、提供、管理工作。官报最早创设于1883年。国立印刷局最初的职责是负责印刷财政部发行的货币，1891年起接手官报的印刷工作，并由此逐渐承担官报的编辑、发行、维护等工作。国家制度发布方面。按照有关法律规定，日本官报负责发布法律（laws）、条例（ordinances）、条约（treaties）、其他国家层面的制度（other national commitments）、各政府部门的各类制度文件（reports and materials compiled by various governmental organs），基本上，政府主要的制度，都必须通过官报对外发布。为确保制度发布的及时性，官报每个工作日发行，这一点与美国体制一样，略有不同的是，日本各行政机关在各自网站上会发布与其职责相关的法律、条例及行政规范性文件。当然，官报发布的制度文件是权威文本，各行政机关自行发布的制度文件，原则上应当与官报的内容保持一致。［33］国家制度提供方面。日本官报采取了与美国联邦公报相近的做法，通过不同的网站，分别提供官报的文档版③和在线检索数据库版④。两个网站均由国立印刷局设立，后台数据统一。其中，提供官报文档版的网站于1999年开通，免费提供服务，提供在线检索数据库版的网站于2001年开通，有偿提供服务。在网络渠道之外，国立印刷局构建了一个覆盖全国的官报发行网络，由48个专门的“官报销售所”组成。每个工作日发行的官报，都会像新闻报纸一样投递至各官报销售所，向社会公众出售。(③ 详见：https：//kanpou.npb.go.jp/。④ 详见：https：//search.npb.go.jp/kanpou/。)国家制度管理方面。日本的国家制度管理由两个专门机构负责。一是负责编发官报的国立印刷局，在每个工作日流水线发布国家制度的基础上，按月汇编出版官报的“月号”，于每月25日发行；同时，以年为单位，将官报刊登内容的目录加以汇编，形成“总目录”，于次年3月发行。“月号”和“总目录”只有纸质版出售，不通过网络提供。二是总务省行政管理局，负责行政机关共同使用的信息系统的整备及管理，其工作成果之一，就是对现行有效的法令（宪法、法律、政令、敕令、府令、省令、规则）进行清理，形成现行制度体系数据库①，供各行政机关和社会公众查询利用。日本在国家制度管理方面最突出的成效与美国一样，就是有一个专门机构向社会实时提供现行有效制度体系。(① 详见：https：//www.e-gov.go.jp/law/。)问题提出需求。讨论国家治理视野下政务公开的现实任务之前，有必要对国家治理中的政令传递、制度管理现状做一个简要实证考察。国家制度发布方面，总体情况良好，但也存在权威渠道效率低、主流渠道欠权威的问题。政府公报是国家制度的权威发布渠道，且是国家制度的标准文本。由于种种原因，政府公报被定位为定期出版的刊物，多为半月刊、月刊或双月刊，时效性欠缺，难以满足国家制度及时发布要求。国家制度发布，日常主要是通过政府网站、新闻媒体等渠道。这些渠道时效性较强，但权威性欠缺，严格来讲并非法定标准文本。国家制度提供方面，各行政机关自行保管相应国家制度，具体到行政机关内部，各内设机构根据各自职能分散保管相应国家制度，总体上是一种多头分散模式，没有一个专门机构负责统一保管并对内、对外提供国家制度。政府公报一定程度上担负着国家制度提供者的职能，但功能作用发挥并不充分。档案管理机构也在一定程度上担负着国家制度提供者的职能，但主要是从历史资料保存的角度，而非现行有效制度的提供者。国家制度管理方面，不仅没有专门的机构承担这项职责，甚至普遍还缺乏这种意识。目前的国家制度管理，主要表现为不定期的文件清理工作。这种面向过去的文件清理，只能在一定程度上解决以往的问题，不能解决国家制度动态管理问题，往往是一清理就过时、边清理边过时，投入大量人力物力获得的文件清理成果，难以发挥应有作用。目前，还没有一个平台或者渠道可以获取整个国家或者一级政府的现行有效制度体系，甚至多数行政机关都不能提供自身现行有效制度体系。形势决定任务。国家治理体系和治理能力现代化的历史趋势，以及国家制度发布、传递、管理的现状，决定着政务公开要承担起国家制度发布、传递、管理的传统职责，并充分运用现代信息技术手段不断提升工作效能。第一，统一发布政策文件。国家治理体系和治理能力现代化的内在要求之一，是国家制度体系化。国家制度体系化的前提和基础，是权威统一发布。如果国家制度以多头分散的方式发布，既没有一个权威的平台，也没有一个统一的发布出口，时间一长，就将成为体系散乱、管理混乱的大杂烩，不仅不利于社会公众了解掌握制度和国家机关执行制度，制度相互之间不协调甚至矛盾冲突的问题也将不可避免且难以得到解决。要逐步形成一级政府一个制度发布主体和平台的工作机制，政府及其部门所有政策文件，都由本级政府政务公开工作机构通过统一的渠道发布。第二，有效开展制度管理。要针对两个突出问题开展制度管理。一是阶段性制度的清理问题。一些政策文件，只在特定时间发生效力，过后就不再具有现实效力。这种阶段性制度，有些明文规定了效力时间段，更多的没有关于效力时间段的规定。如果不加清理，天长日久，制度体系过于庞杂，很多制度说不清是否依然有效，极大妨碍人们全面掌握制度体系现状。二是新旧制度衔接问题。新出台的一些政策文件，有些完全取代旧的政策文件，有些部分调整了旧的政策文件。有些新的政策文件会明确宣布废止哪些旧的政策文件，很多则不会明确宣布。一项新的政策文件，具体涉及到哪些旧的政策文件，需要由制度管理机构加以甄别并实时清理。如果不实时清理，新旧制度衔接状况必然产生混乱，应当废止的制度可能还在执行，已经调整的政策不能得到及时调整。制度管理的目标是以一级政府为单位，形成一个实时更新的现行有效制度体系。实际操作中，实时更新的现实必要性和投入产出比并不那么高。可以考虑借鉴一些国家的实际做法，以年度为单位，在日常动态发布的基础上，形成年度版的现行有效制度体系并对外发布。第三，改革政府公报运行体制，使其成为权威、高效、便民的国家制度发布、提供、管理平台。历史上，政府公报经历了多次物理载体的发展演进。最早的“纳言”“布宪”等，可以看作是以自然人为载体的政府公报。书面化的政府公报，从秦汉开创的文书行政体制开始，经历了从竹简到纸张的发展过程。本世纪以来，在一些国家，政府公报的物理载体已经转为电子化，政府不再发行纸质公报。由此而言，政府公报是政府发布制度的权威渠道和方式，是国家政令传递的基本依托。它曾经以出版刊物的形式存在，但出版刊物只是其存在的历史物理形态之最近的一种。要看到政府公报物理形态的发展演变，并由此对基于不同物理形态而形成的政府公报运行体制机制有更加深入的认识和把握。政府公报物理形态在不停地演变，相应的运行体制机制也要随着物理形态的变化而变化。信息化技术已经普及的当下，如果固守基于出版刊物这一物理形态而配套形成的体制机制，政府公报只能沦为汇编各类文件的可有可无的过时出版物，毫无实际价值。要立足制度发布者的定位改革完善政府公报运行体制。全面实现政府公报电子化，每个工作日出刊，以便政府的制度文件能够第一时间对外发布，解决时效性和权威性的问题。电子化政府公报与政府网站发布的政策文件相比，最大的区别在于权威性。基层政府一般不应当也不愿意直接依据政府网站发布的政策文件开展工作，因为政府网站发布的政策文件不权威不可靠。政府公报发布的政策文件，才具有法律上的权威地位。基于电子化技术手段政府公报，既提高了效率，又不失其权威性。要立足制度提供者的定位改革完善政府公报运行体制。设立制度管理机构，负责对政府公报所发布政策文件的日常管理，动态整理现行有效制度体系，以便于获取和适用的方式通过网络对外提供。同时，可以以适当频率出版纸质的制度体系，如2019年度某某政府（部门）现行有效制度汇编，供有特殊需要的群体购买使用，如图书馆、研究机构、私人爱好者等。要适应行政管理体制改革进程，逐步实现一级政府一个政府公报的体制转型，一方面有利于降低制度公开和管理成本，另一方面有利于制度体系化，提升国家治理效能。［1］［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译.北京：商务印书馆，1965.218.［2］楼祖诒.中国邮驿发达史［M］.郑州：河南人民出版社，2017.1.［3］汪桂海.汉代官文书制度［M］.南宁：广西教育出版社，1999.157.［4］［11］［21］［22］［26］邓小南主编.政绩考察与信息渠道——以宋代为重心［M］.北京：北京大学出版社，2008.399，390，337-338，338，340.［5］商君书锥指［M］.北京：中华书局，1986.6.［6］岳纯之点校.唐律疏议［M］.上海：上海古籍出版社，2013.177.［7］宋史·职官七［M］.北京：中华书局，1985.3973.［8］孙中山选集（下册）［C］.北京：人民出版社，2011. 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Chapter 15）［EB/OL］https：//www.archives.gov/federal-register/laws/federal-register.［28］Federal Register Act，§1506.［29］Federal Register Act，§1502.［30］Federal Register Act，§1505.［31］Federal Register Act，§1507.［32］https：//www.federalregister.gov/［33］日本国立印刷局官方网站［EB/OL］. https：//www.npb.go.jp/index.html.